最高行政法院106年度判字第557號判決簡評

所謂主動公開，即要求政府機關在未經人民請求的情形下應公開資訊。

... 政府資訊公開法第18條第1項第3款規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予 ... 首頁 其他 實務見解評析 文章類別 行政法 最高行政法院106年度判字第557號判決簡評 最高行政法院106年度判字第557號判決簡評       作者：台北律師公會行政法委員會委員吳子毅律師                                                         一、為什麼需要政府資訊公開制度？ 當你看到一些政府決策覺得莫名其妙，不知為何會作出這種決定的時候，想必會好奇政府為何會作出此種決策。

通常在決策前，政府機關會先蒐集相關資訊，並進行討論。

而政府蒐集了什麼資訊及討論了什麼事項，即是判斷決策妥當與否的基礎。

因此，為了使人民可以公平利用政府資訊，保障人民知的權利，並且增進對公共事務的瞭解、信賴及監督，我國訂有「政府資訊公開法」，課予政府機關公開資訊之義務，及賦予人民請求政府公開資訊之權利，以達到上述目的。

二、政府資訊應如何公開？ 政府資訊公開法第二章及第三章分別訂有主動公開及被動公開二種公開型態。

所謂主動公開，即要求政府機關在未經人民請求的情形下應公開資訊。

反之，被動公開則是指政府機關在經人民請求的情形下應公開資訊。

也就是說，人民依法享有請求公開政府資訊之權利。

除政府資訊公開法外，檔案法亦賦予人民請求公開檔案之權利。

二者的區別在於請求公開的對象，當請求公開的資訊尚未歸檔，即應適用政府資訊公開法請求，若已歸檔，則依檔案法請求。

如果想申請公開檔案，可以先到「機關檔案目錄查詢網」查詢檔案目錄。

在最高行政法院106年度判字第557號判決(原審為臺北高等行政法院104年度訴字第1458號判決)所涉案件事實中，理律法律事務所依檔案法第17條規定向金融監督管理委員會(即金管會)申請公開資料，即係在行使政府資訊公開請求權。

三、什麼資訊都能公開嗎？ 雖然人民得請求公開資訊，但無論何種資訊，只要經人民請求即公開，似乎也有不妥。

尤其是涉及國家機密、犯罪偵查及行政調查的資訊，一經公開恐怕對政府施政有所妨礙。

因此在政府資訊公開法第18條第1項即定有限制公開之事由，並有9款之多。

於前開判決事實中，理律法律事務所向金管會申請資訊公開，其中有1份機關內部會銜資料及2份內部簽呈，遭金管會認定屬於政府資訊公開法第18條第1項第3款所定限制公開之資訊，因此拒絕提供。

四、為什麼政府機關的內部作業文件不能公開？ 政府資訊公開法第18條第1項第3款規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：...三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。

但對公益有必要者，得公開或提供之。

...」。

理論上，政府機關在作成任何決策前，應當經過一定調查程序，蒐集相關資訊，經內部審慎討論，最後才對外作成決策。

到底在這個過程中，政府機關蒐集了哪些資訊？討論哪些問題？哪些問題沒被討論？是不是有不同意見？等等問題，就不免勾起人民的好奇心。

且有時候，這些資訊更能說明政府機關決策是否合理合法。

所以當然會有人想申請公開資訊。

然而，政府資訊公開法第18條第1項第3款竟然將這些資訊列為原則上限制公開，例外對公益有必要才公開。

理由何在？難道是肯認黑箱作業？最高行政法院說明政府資訊公開法第18條第1項第3款之立法目的在於「為機關決定作成不受干擾，且亦保障不同意見者得暢所欲言，事後不受攻訐」。

這是什麼意思？政府機關在決策作成前的內部討論，理論上應該充分吸收各方正反意見，假使有公務員因日後有被公開之可能，而不敢表達意見，勢將無法充分討論，對於政府決策形成未必有利。

因此，決策作成前的準備作業、擬稿原則上限制公開。

五、政府機關決策作成後還是不能公開嗎？ 這樣說來，當決策作成後，因為已經經過充分討論，那麼在決策作成後公開這些資訊，就沒有最高行政法院所提及無法充分討論的疑慮。

因此在前開判決中，理律法律事務所即主張其所申請公開之資訊，相關行政程序早已終結10年之久，不會妨害或影響公務員表達意見，金管會不能以政府資訊公開法第18條第1項第3款為理由拒絕公開。

但最高行政法院仍然認為不應公開，理由何在？其說到：「縱機關決策已作成，並終結相關行政程序，惟就未作成最終決定簽稿逕予公開或提供，仍易衍生對不同意見之人之困擾與壓力，導致公務人員於未來之決策過程中不願意無所瞻顧充分表達意見，對政府機關嗣後妥適決策之形成造成妨害」。

白話來說，公開可能不妨害已經終結的決策程序，但可能會妨害未來的決策程序，因此即使在決策程序終結後，相關資訊仍不應公開。

此為最高行政法院一貫立場，學說上對此則有所批評。

2017年法務部版政府資訊公開法修正草案第23條規定則採取與最高行政法院相同的立場，在政府機關決策作成後，內部擬稿及準備作業仍應限制公開。

不過針對專家在決策形成過程中所提供的意見，則進一步規定得例外公開的事由，較現行法更為細膩。

六、只要是內部程序的文件都不能公開？ 前面有提到，政府機關在決策形成過程中除內部討論外，也有行政調查程序，而政府機關調查所得資訊即成為決策形成的基礎事實，因此到底政府機關調查到哪些東西，厥為關鍵。

而這部分的資訊，政府機關是否可以依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定拒絕提供？最高行政法院認為這些資訊應公開，理由在於：「關於行政機關意思決定作成之基礎事實或僅係機關內部單位為擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，因該基礎事實或資訊文件並非（或等同）函稿或簽呈意見本身，而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，仍應公開之。

」回到政府資訊公開法第18條第1項第3款規定之立法目的在於保障內部思辨，而基礎事實及相關資訊文件是客觀上存在且為思辨之基礎而非思辨本身，不會因公開而對內部討論有所影響，所以這些基礎事實及相關資訊文件仍應公開。

雖然如此，最高行政法院認為理律法律事務所申請公開的資訊並不是前述應公開之文件，所以仍認定金管會拒絕提供合法。

七、結論 人民依法享有政府資訊公開請求權，然而基於避免損害行政效率等不同理由，有些資訊應限制公開。

以準備作業為例，最高行政法院認為為保障政府機關思辨過程，在決策作成前後，皆得限制公開準備作業。

但如果是決策形成過程的基礎事實或相關資訊，仍應該公開。

此外應特別注意，如果是對公益有必要的情形，即使是前面所說得限制公開的準備作業，仍應公開。

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