危機管理與危機管理機制

一、危機的定義與概念. 危機生態係指因內、外環境因素所引起的一種對組織生存具有立即且嚴重威脅性的轉變情境或事件。

國際政治與戰略學上的危機概念，指的是國家政府面 ...     　 　 國軍91年度軍事教育學術研討會 危機管理與危機管理機制 　 　 執行單位：國防大學軍事學院 計畫主持人：謝聖義（軍事學院共同教學中心副教授） 協同主持人：張文廣（軍事學院共同教學中心主任） 一、危機的定義與概念 危機生態係指因內、外環境因素所引起的一種對組織生存具有立即且嚴重威脅性的轉變情境或事件。

國際政治與戰略學上的危機概念，指的是國家政府面對轉變的極度危險狀況。

它通常包括以下特質： （一）國家內外環境劇烈改變。

（二）對國家基本價值或高度優先目標的威脅；諸如威脅國家的領土完整、主權獨立、生存繁榮及大部分人口的安危等。

（三）威脅狀況可能伴隨或導致軍事衝突（或內部動亂），而這個衝突團體可能來自內亂或外患。

（四）對外在的威脅，只容許在決策上有限的反應時空。

現代西方學者對危機的界定甚多，如賀曼（Charles F.Hermnn）認為：「危機是一種具有下列特點的狀況：（一）威脅決策單位的高度優先目標；（二）在情況轉變之前能用的反應時間有限；（三）對決策單位而言，危機乃是未曾意料而倉促爆發造成的一種意外驚訝（注1）。

」摩爾斯（Edward L.Morse）認為：「危機是突然出現一種情況，要求一個國家或多個國家必須在相當短的時間內做成一個政策選擇，此種情況要求在彼此不相同，而都具有高度的價值目標之間作一選擇（注2）。

」史奈德（Glenn H.Snyder）與狄辛（Paul Diesing）認為：「國際危機是兩個或多個主權國家政府之間的一連串互動，而這些國家正陷於嚴重衝突之中，雖尚未發生實際戰爭，但已含有相信戰爭有極高度發生機率的認知（注3）。

」楊格（Oran Young）則以為：「危機是一種打亂體系或部分體系運作的情境，進一步言，危機是對於體系內變數的一種急遽與突然變化的狀況（注4）。

」陶意志（Karl W.Deutsch）認為：「國際危機應有4種特性：（一）危機包括一個重要的轉捩點在內；（二）必須做某種決定；（三）至少有一方面的主要價值受到威脅；（四）以突發的緊急事變而必須在時間壓力之下做決定者有限（注5）。

」 從以上西方學者論述，可對危機加以界定為一種情境，具有時間壓力，且含有高度戰爭危險，對國家利益及基本政策目標造成威脅（注6）。

本文對危機意涵為舉凡急迫改變原先結構之時刻。

二、危機管理與國家危機管理 所謂危機管理（Crisis Management），包含了危機預防、危機處理與危機解決等3個活動（注7），主要目的包括：（一）透過可能導致突發性衝突武力的限制，以達到避免戰爭的目的（限武）；（二）化解可能的衝突危機（化解衝突）；（三）建立或發展危機管理的組織及制度（即「安全網」，Safety Nets），以因應未來可能發生的危機。

例如美國國家安全戰略就以「擴大與交往」為主旨，而以「預防威脅出現」做為管理後冷戰危機，追求區域穩定與和平的首要國防方針（注8）。

美歐各國積極參與聯合國所發起的「和平維持」（Peace-keeping）、「和平建立」（Peace-Building）等「和平行動」（Peace Operation）（注9）；同時，區域性的經濟組織與安全論壇也莫不以建立「衝突預防」的各種「危機管理」機制而努力。

有關國內外學界對危機管理的相關界定，如下： （一）S. Fink認為任何防止危機發生的措施、任何消除危機產生的風險與疑惑，都是危機管理。

簡言之，危機管理就是準備應變。

（二）周蕙蘋將危機管理定義為，組織為避免或減輕危機情境所帶來的嚴重威脅，而從事的長期性規畫及不斷學習、適應的動態過程，其亦可說是一種針對危機情境所做的管理措施及因應策略。

（三）孫本初對危機管理所下的定義為：組織為避免情境所帶來的嚴重威脅，而所從事的長期規畫及不斷學習適應的動態過程其亦可說是一種針對危機情境所做的管理措施及因應策略。

（四）嚴秀如認為危機管理是組織為避免或降低危機情境所帶來的損失，所進行的管理措施或因應策略；換言之，係指組織從平時的危機準備至危機復原的一個不斷學習、適應之連續過程。

綜合上述各家觀點，危機管理可以定義為：「組織對於危機有計畫、有組織的管理措施與因應策略，此一管理措施與因應策略包含危機的準備、處理與復原等過程。

」兩岸間原有主權爭議、國家認同、互信問題、統合過程問題、對等問題、優越感與面子問題、制度差距、民意認知及外力介入等問題（注10）。

兩岸問題癥結，在於中共共產專制制度的不變及其「霸權心態」作祟。

對於中共而言，一旦臺灣分離獨立，不僅中共執政者要面臨統治能力合法性挑戰，同時亦將遭受內部派系嚴厲批判。

根據「中國為什麼說不？」一書論述，臺灣若淪落外敵及分離主義勢力之手，中國大陸將門戶洞開，整個海上戰略防禦縱深頓失，而且臺灣將成為外敵進攻大陸的跳板和據點（注11）。

因此，中共一再強調「一個中國」原則條件下，凡我國任何政策違反其「一個中國」原則，均遭受中共激烈的反應，並一再堅持其「不放棄武力犯臺」的政策。

　 三、危機管理的原則與策略 危機管理學是第二次世界大戰後的產物，於1947年杜魯門擔任美國總統時代，國家安全會議下成立一個危機處理小組，在急迫又影響國家存亡的重大事件上，能立即反應，採取適當行動，以期有所變革。

經過柏林危機、古巴飛彈危機、韓戰和越戰、伊朗人質事件，兩次世界性能源危機及波灣戰爭等，美國在處理過程中，累積了不少經驗與實證，也歸納許多原則如下： （一）需有常設的危機處理組織：危機最明顯的特質乃是突發性與急迫性，往往在當事人的一方，甚至雙方毫無心理準備下爆發。

在此情境下，為保證決策擬定及執行品質，應設常設機構，平時負責長程規畫，危機出現時，成為處理中樞。

（二）需設有危機的預測機制：若能事先預測危機，則一旦危機發生時，就較容易處理。

因此，危機前的應變計畫是危機處理的一環。

莫拖拉將危機處理定義為：危機預防、危機處理、解決危機。

另危機預防更需要能預測危機發展，及早應變消弭於無形。

（三）洞悉敵方的動機、實力和決心：危機處理小組成立之目的，在研究探測危機發生的因子，唯有透徹瞭解敵方動機、實力和決心，才能擬定有效的危機處理方案。

（四）限制己方的目標及要求：危機處理的一項重要原則是限制自己的目標及要求，即必須設身處地的瞭解敵方所關心的問題，並為對方保留退路。

在危機處理中，只有威脅是不夠的，而逼對手走頭無路，可能迫使對手不是採取投降，而是升高危機。

因此，必需有嚇阻威脅與妥協利誘併用的手段，才能促使危機降低。

（五）採取軟硬兼施的策略：就危機的特質而言，其最後階段具有爆炸性或潛伏性。

如果危機未獲圓滿解決，可能惡化成戰爭，或者進入潛伏期，伺機再起。

因此，為避免戰爭爆發，解決危機的理想策略應該是適度的嚇阻，以迫使敵方放棄敵對行動。

但敵方雖暫採退卻策略，卻可能計畫在未來同處或另處製造另一場危機。

（六）建立談判溝通的管道：在危機處理中，己方與敵方的溝通管道必須維持暢通。

但有溝通管道，不必然就能順利處理危機，因為在接受訊息時，決策者可能依自己的期望來認知或研判此一資訊。

但是，若無溝通之管道，誤解可能促使危機升高。

（七）減緩危機擴散的速度：危機處理即要隔絕危機與冷凍危機，防止危機的擴大與惡化，使不致引發一波未平一波又起的另一場危機，以達消弭危機的目的。

（八）決策者明確果敢的決心：決策者的性格往往是危機處理成敗的關鍵。

因此，決策者必須具有高瞻遠矚的智慧，同時更須具備有明確而果敢的決斷力，否則不僅不能處理危機，更會將危機擴大。

危機管理應首重危機預防制度的建立，但當危機發生惡化時，其中最重要的工作就是減少傷害、修復、找出肇因及恢復公信力等。

其次，在危機處理方面，必須兼顧以下危機處理的策略運用。

（一）危機的調查與遏止：危機調查旨在發現危機，包括人、事、時、物等，其中以人為主。

並將人與各種事、物、時、地做各種不同的組合，已發現潛存危機，予以立即處理或防範，進而完成各項應變計畫，以備不時之需。

（二）發現危機：危機的發生均有其徵兆，因為任何事務均有其潛在、多重的危機，甚至彼此的互動間亦產生相對的危機。

因此，如何在多重、複雜的關係上，找出真正危機因子加以處理預防，實為危機處理的旨趣。

（三）隔絕危機：危機可視為社會一股會傳染的「疾病」，必須隔離傳染病病人，才能防止傳染病的肆虐流行。

阻止危機的擴散速度，只有隔絕危機的病源（危機因子），才能動手術切除病根。

因此，隔絕危機潛存因子，為危機管理的必要手段。

（四）處理危機：處理危機為危機管理最重要的一環。

然要先知先覺及早處理危機，誠非一般人所能及，必須在諸多條件與時空因素配合下，才能有效進行；惟在危機爆發後，必須做有效迅速的處理，才能將危機化為轉機。

在危機處理的技巧（Crisis ManagementTechnique）方面，依威爾肯菲德（Jonathan Wilkenfeld）、布裡哲（Michael Brecher）、莫捨（Sheila Moser），針對1929年至1979年間的外交政策危機研究，歸納成7項技巧：（一）談判，包括正式、非正式、雙邊、多邊、國際外交談判等。

（二）調停，即由全球性、區域性組織、友邦或個人介入調停。

（三）多項方式組合運用，但不包括使用暴力。

如談判、抗議、軍隊動員、禁止飛機落地等。

（四）非軍事的壓力，如中止經濟援助、閉關出口港或鐵路通道等。

（五）非暴力的軍事手段，如實際行動（演習、部隊調遣）、口頭威脅使用武力等。

（六）多項並包括使用暴力，派兵進行干預並配合其他危機處理技巧等。

（七）暴力使用，由輕微、嚴重軍事衝突事件至全面戰爭等（注12） 綜合上述研究，「危機管理」首重先期掌握環境變化情勢，其次是客觀的情報蒐整分析，理性務實的決策處理及縝密嚴格的執行其原則、策略等計畫。

最好的「危機管理」是要化解問題於無形，其次才是危機爆發後的「危機處理」；而最佳的「危機處理」策略，是要能避免或減少危機後遺症的延續發生。

四、危機管理機制 國際危機處理專家邱強博士認為，預防軍事危機的方法有許多，首先，當然是要累積自己的軍事力量，以提高對方的動武代價，在有效恫嚇下，讓對方不敢輕起戰端，此即強化國家內部的危機管理機制，增強國家內部的危機管理之能力。

其次，是尋求軍事同盟，以群體的力量壓制個別國家的軍事冒進，例如冷戰時期的北約和華沙集團，或中美斷交前的共同防禦條約等，此即在加強國外環境的危機管理機制，用共同的力量來加強本身的安全。

此外，還要知己知彼，把情報工作做到百分之一百，徹底瞭解對方的內部運作及決策思維，並據以做出最能維護國家利益的決策。

當然，軍事危機之所以發生，必然是因為存在著重大利益衝突，不論是主權或經濟利益。

所以，要化解軍事危機，就必須讓雙方的溝通協商機制充分發揮。

對於彼此的歧見或衝突點，設法以對話的方式達成妥協，降低彼此之間的誤解或敵意，並讓雙方都理解到戰爭無助於解決爭議。

而如果能讓雙方都瞭解戰爭的慘痛代價，找出一條共同接受的路，就應該能預防軍事危機（注13）。

戰爭的危機意識，以及管理及處理戰爭危機的能力，更是政府及人民永遠不能輕怠的課題。

因此，本文綜整前述各項論點，以內、外環境因素區分，提出我國建構兩岸危機管理機制的模式，及危機管理機制的運作構想圖（如附表）。

附表：我國建構臺海兩岸之危機管理機制運作構想圖 註釋： 注1：DanielFrei,「Introduction：TheRationalesandImplicationsofCrisis Research」InDanielfreied.,InternationalCrisesandCrisis Management：AnEast-WestSymposium（NewYork：Praeger Publishers,1978）,p.3. 注2：以「臺海危機」字串搜索全國圖書館網站全國博碩士論文，共獲106筆。

其中研究「1996年臺海危機者」計9篇。

注3：CharlesF.hermnn,CrisisinForeign Policy（Indianpolis:BobbsMCRRILL,1969）,p.29. 注4：EdwardL.Morse,「CrisisDiplomacy,InterdependenceandthePoliticsof InternationalEconomicRelation,」CitedinRaymondTamterandRichardH.Wlman,Theoryand PolicyinInternationalCrisis（Princeton,1973）,p.6. 注5：GlennH.SnyderandPaulDiesing,conflictAmongNations: Bargaining,DecisionMakingandSystemStructureinInternational Crisis（NewJersey:PrincetonUniversityPress,1977）,p.6. 注6：劉東川，《危機處理》，第8卷第8期，頁4～5，臺北：國防雜誌。

注7：林吉郎，1997年4月，《後冷戰時期「危機管理」應用之研析》，第12卷10期，頁20，桃園：國防雜誌。

注8：「擴大與交往」（Enlargementand Engagement）為美國1994年國家安全戰略的主軸，有關其內涵請參閱TheWhiteHouse,Washington,D.C USA「ANationSecurityStrategyForEnlargementand Engagement」,July1994. 注9：NikolaiB.Krylov,「InternationalPeaceKeepingandEnforceAction,」inLawandForceintheInternationalOrder（Oxford:West viewPress,1991）,pp.94～100. 注10：包宗和，＜從中共文攻武嚇看兩岸問題的癥結＞《政治科學論叢》，第7期，1996年5月，頁305。

注11：彭光謙等著，1996年11月，《中國為什麼說不？》，頁134，香港：新天出版社。

注12：JonathanWilkenfeld,MichaelBrecherandSheilaMoser, CrisesintheTwentiethCentury,vol.2,HandbookofForeignPolicy Crises（Oxford：PergamonPress,1988）,p.69.注13：邱強，2001年12月，《危機處理聖經》，頁39～40，臺北：大和圖書書報有限公司。