法律可以讓環境更好 - 環境品質文教基金會
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當時並未意識到所謂環境污染或生態問題。
緊接著,國際環境法的關注焦點放在對於一些具有商業價值的物種的保護上,像非洲野生動物鳥類與魚類保護、美加候鳥、海豹保育、鯨魚 ...
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環報第67期:實施23年,環評法2.0該何去何從?
法律可以讓環境更好
氣候變遷的國際法原則(上篇)
「如果世界政府的想法不切實際,那麼對未來只有一種實際的看法:人類自我毀滅!」、「長久以來,國家主權和軍事自治一直是世界秩序的支柱,正如絕對時間和絕對空間是宇宙秩序的支柱一般。
呼籲超越這套舊思維自然是一種激進的觀念,只會被認為是異議分子的想法。
」(愛因斯坦,1948)
國際法的緣起脫離不了建立世界秩序的理想,長久以來也發揮了一定的作用,但是主權國家的地位如故,世界的紛爭依舊,人類仍然在通往理想的道路上蹣跚前行。
國際環境法也是如此,如果不是更加崎嶇難行的話。
對國際環境法的思考有幾種不同的取徑。
第一,在既有的國際法框架下思考國際環境法,正如在不同的法系語境下,以基本的法制思考環境問題。
這樣的結果通常注定其格局不會超脫原有秩序框架,卻是常見的模式,並沒有改變的跡象。
另一種取徑是,脫離現行國際法框架思考國際環境法。
坦白說,目前的發展有點這樣的味道,雖然不可能完全脫離既有的國際法框架,尤其在氣候變遷的時代。
不管大家對於國際法的認知是什麼,通常國際法的討論面向包括實證意義的國際法以及略具自然法意義的國際法;或者從效力的角度觀察,以硬法或者軟法切入觀察。
在國際法庭的自願接受管轄原則下,國際法的效力與救濟,似乎就建立在這樣的自願性原則下,隱隱成為許多公約、條約、協議、議定書的標準條款,國際環境法亦復如此。
國際環境法的發展歷程
在20世紀之前,與環境相關的少數幾個多邊或雙邊環境協議,都是建立在不受限制的國家主權對自然資源的支配上,當時大家觀照的問題主要是跨界水域、航行、沿著水道的漁權等,特別是在歐洲的萊茵河等跨界水域爭議。
當時並未意識到所謂環境污染或生態問題。
緊接著,國際環境法的關注焦點放在對於一些具有商業價值的物種的保護上,像非洲野生動物鳥類與魚類保護、美加候鳥、海豹保育、鯨魚、荒野保育、非洲動植物自然狀態保護等,都是在1940年代前發生的。
50年代、60年代國際社會關注核能損害、海洋油污等問題;
1960年代,瑞秋卡森的「寂靜的春天」一書出版,激發全球普遍的環境意識。
1969年美國率先制定聯邦環境政策法(NationalEnvironmentalPolicyAct,NEPA),要求聯邦開發行為要提出環境影響說明。
1971年美國總統的環境品質委員會(CouncilonEnvironmentalQuality)、聯邦政府的環保署(EPA)分別成立。
都是標誌國際環境法與內國實踐的重要指標。
60年代的多邊環境協議急速陡增,油污原因以及民事責任、北海油污控制等都促使各國不得不面對、處理。
非洲自然與自然資源保育公約則是在1968年通過。
1972年之後,可說是現代國際環境法紀元的開始。
斯德哥爾摩人類發展會議召開、聯合國環境規劃署成立、瀕危物種貿易、海洋傾倒、世界遺產、UNEP第一次區域性海洋會議等行動如火如荼展開,更加促成國際環境合作、協調與執行,包括行政、監督與財務等機制的建立。
據估計,這個年代估計約有超過900個國際協議提到環境相關的問題。
現在,國際環境法的樣貌已經非常不同於70年代的情況。
不再僅僅關注邊境水域、漁權、有商業價值的動物物種保護等。
如今關注的重點是:全部的環境污染媒介、棲地保護、臭氧層、國家間共有的全球共有物保護等。
由上述可知,國際環境法的發展可以約略整理如下:
(1)環境議題從跨界到全球
(2)重點從直接排放到整體系統治理
(3)從特定物種保育到生態系統保存
(4)從國家邊界效力到限定資源利用與控制活動的世界遺產、溼地與生物多樣性區域保護概念
(5)國家責任更全面地從研究、監督到控制特定污染到維持在某程度
國際法協會的氣候變遷原則
在上述國際環境法的理論背景下,檢視氣候變遷的國際法發展才具有現實意義,也才能連結起來氣候變遷與傳統國際環境法的內在關係。
簡言之,氣候變遷是當代最具挑戰的環境課題,儘管環境問題的本質本來就是交叉作用與影響的。
但環境問題的處理也涉及貧窮、經濟發展、人口成長、永續發展與資源管理。
1992年里約地球高峰會通過氣候變遷綱要公約,主要目的在於穩定人為溫室效應,將之控制在避免危害氣候系統的程度之內,就是前述(5)所說的演進結果。
氣候變遷綱要公約主要是以共同、但有差別責任,視個別國家能力為基礎。
等於承認個別國家的發展程度、技術與經濟條件不同,對環境的責任有所不同。
這在國際環境法的發展過程中,已經是與傳統的跨界責任、公眾參與、合作、分享自然資源、預防原則、污染者付費原則、預警原則等量齊觀,共同成為具有典範意義的原則。
2014年時,作為聯合國多個機構的諮商單位的國際法協會(InternationalLawAssociation,ILA)為了因應隔年即將產出的新氣候公約(後來的巴黎協定)於是在第76屆ILA大會雙年會通過決議,包括氣候變遷相關的法律原則(以下稱氣候原則)等四個文本。
國際法協會成立於1873年,總部設於倫敦,宗旨為「促進國際法研究」。
其下設有氣候相關法律原則工作小組,網羅當前氣候變遷法律專家於一堂,從2008年開始,共計提出過三個版本的方案,迄至今年獲得ILA大會通過為止,企圖能夠對於新的氣候公約的產出有所影響,矯正過去氣候公約的不足。
以下分述其內容:
(一)範疇:
與傳統國際環境公約不同的是,氣候變遷的成因與影響很難嚴格區分,因為氣候變遷是人類行為與自然現象的複雜作用下產物,且氣候變遷同時需要進行減緩與調適的措施,也與國際環境法的解決方案不同。
氣候相關法律原則必須兼顧這些需求。
同時,也要區分人為造成的損害與自然造成的損害,前者才是氣候相關法律原則要處理的問題。
所謂「人」為包括:國家、自然人、法人,因為氣候變遷的主要原因是人為排放溫室氣體因而改變大氣系統。
(反之,污染一般是指有害物質進入大氣。
但近來一些有害物質,像是黑炭、對流層臭氧也一樣會導致全球暖化,因此聯合國歐洲經濟委員會的「廣域跨境空污公約」(LRTAP,Long-RangeTransboundaryAirPollution)的1979年哥德堡議定書—GothenburgProtocoltotheECE也在2012年修訂將該等物質納入管制)
此外,所稱氣候變遷的不利影響必須是嚴重的(significant),才會予以規範。
氣候相關法律原則也要兼顧與其他法律的內在關係,諸如貿易法、人權法、海洋法等,但並不處理氣候變遷與其他環境損害間的問題。
(二)目標:
人類共同關切地球氣候改變的不利影響已屬普世認知,國家因此有共同責任採取措施以表關切。
氣候相關法律原則在減緩方面期能預期、防免、降低氣候的成因;採取合宜措施以防免或降低損害(調適),包括永續發展、平等、特別情況與脆弱性、共同但有差別責任、預防與預警。
所謂國家對氣候變遷的共同責任指的是永續發展、平等、共同但有差別責任、國際合作等,在國際法仍以主權國家為基準的框架下,這些國家責任的依據所在應該特別重視。
(下期將介紹各樣原則的內涵)
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發行人:謝英士主編:高思齊
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